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當前，低于成本價中標、低劣產品憑低價中標、圍標串標等現象一直是招標采購實踐中的“頑癥”，久治不愈。然而，問題產生的根源在哪？本文作者則從技術經濟視角對上述問題成因做了深刻分析，認為關鍵要提高招標文件編制能力。招標實踐不應僅停留在走流程層面，更應關注采購目標和采購效能的實現，使招標回歸其真正本質。
一、企業的采購管理目標
招標既然是采購工具的一種，它要實現的目標就是企業的采購目標。
1.實現企業效益最大化
經統計，以采購形式體現的企業項目建設成本占到項目總成本的70%?80%，采購成本每降低10%就會撬動利潤增長100%，產生杠桿效應。采購的科學性不僅體現在當期采購成本對未來收益的影響，還影響到未來運營中的維修成本、原材料成本、人工成本以及企業無形收益（如企業產品美譽度）等，其對企業利益的影響巨大而且持久。因此，企業對項目建設時期的采購效能和項目管理的重視程度，至少應該與企業日常經營活動中企業管理等量齊觀。
2.盡量減少委托-代理偏差
投資人通過項目實現投資收益，但項目不可能是投資人親自執行，而是其授權的團隊執行，投資人與其執行團隊形成了委托-代理關系。一般情況下，委托-代理偏差是投資人不愿意看到卻又不能完全避免的，但仍可以通過采購管理來盡量減少這種偏差。通常，委托-代理偏差產生于兩個方面：
（1）由于信息不能準確理解和傳遞導致的偏差
投資人根據對項目目標的理解、預期收益的實現程度等進行重要性排序并最終確定采購的大目標，采購人員在執行中又將大目標分解為具體采購要求、采購文件條款等小目標。當然，投資人在描述其項目需求及采購需求時并不一定能做到清晰、準確和完整，代理人也未必能準確把握投資人的要求，其在根據自己的理解進行采購時很可能會出現偏差。因此，若沒有一個完善的采購管理體系將信息準確地表述、分解及傳達，最后由各個機構協力完成的采購文件就會大大偏離采購人的初始目標，導致委托-代理偏差。
（2）由于責任及看待問題角度的不同導致的偏差
在符合項目使用要求的前提下降低項目總投資、提高投資收益回報率、縮短投資回收期是每個投資人的核心利益和最終采購目標，但這個目標即使是明確統一的，在執行中也很難得到貫徹執行。原因是投資人不能親自執行采購，采購的具體代理人或代理部門最簡單也有使用部門與采購部門兩個主要參與方。
在一般單位，使用部門從自身的需要出發提出采購需求，其基本理念就是越高級越好，越方便、越熟悉越好，不會過多考慮采購成本。
采購部門最關心的就是流程是否合法合規，通俗地講就是價格高點不要緊，只要符合流程就行，這樣將來合同爭議會相對少些。
由此，我們看到采購成本和采購效能這個投資人最關心的問題，由于委托-代理偏差導致在執行過程中反倒變得不重要了。怎么辦？通過企業的采購管理、制度和游戲規則來減少委托-代理偏差，強制性實現投資者的目標。
3.積累經驗，實現精細化管理
企業的任何行為如果需要提高其水平，一定需要對過往的經驗進行總結、記錄，以作為企業的組織過程資產。對采購工作來說，沒有采購管理的流程和方法，就不能系統地產生和記錄采購過程中的各種相關信息，也不可能通過采購流程的回顧發現問題并建立PDCA循環。
二、招標有別于其他采購方式的優點和特點
1.招標可達到追求低價的最佳狀況
招標這種采購方式在價格追求上的特點就是通過變買賣雙方博弈為投標人之間博弈，利用囚徒理論，在價格分因素占到相當比例的情況下，通過一次性報價這樣的充分競爭，完美低價自然產生。
在非招標的情況下（例如競爭性談判），雖然潛在供應商有若干家，但博弈是在買賣雙方之間進行，買方希望價格越低越好，但肯定低不過供應商可以接受的最低價格（成本+最低利潤預期）；同樣，供應方希望價格能越高越好，但肯定高不過業主可以接受的最高價格（業主心理上的最高限價）。我們看到，業主的最高限價是心理上的，而供應商的最低價格是客觀存在的，最終的成交價格，必然是兩個點之間的某個點（參見下圖）。
由于采購方并不十分清楚供應商成本信息及其最低利潤，而供應商卻可以通過專業知識和數據對采購方的最高限價施以影響，所以，最終這個點一般不可能停在供應商的完美低價（成本+最低利潤預期），更偏向最高限價一側，二者之間的差距產生了超額利潤。在參與招投標過程中，投標人要追求中標概率最大化，如果投標人在非價格打分上不能確保中標，則其一定會努力爭取在價格分上獲得優勢，由于其無法準確判斷競爭對手的準確投標價格，因此，報完美低價（成本+投標人最低利潤預期）就是追求中標概率最大化的自然選擇。于是，在招標模式下，完美低價自然生成，這是招標區別于其他采購方式的最大特色，也是招標作為一種重要的采購管理工具得以應用在大型投資建設項目中的根本原因。
2.招標限制超標采購
招標這種采購方式不是以買到世界上最好的產品為目標，而是以采購到符合項目使用需求的最低或較低價格產品為目標。在使用者提出基本合適或者稍微偏高要求的基礎上，如果通過招標進行采購，超高技術標準的設備并不會得到太多非價格分數的優勢，反而會因價高成為其中標的最大阻力。由此，滿足了投資人限制超標采購的需求，實現采購效能的目的。
3.企業招標工作的PDCA循環
這個目標的實現，依賴于招標這種采購方式形成了一套邏輯嚴密的采購文件，各部分環環相扣，文字過程清晰、明確，這樣可以為企業的采購管理創造條件。當采購人就采購失敗案例進行分析時，可以依據文件追根溯源，找到問題的發生點，總結經驗教訓，相應的總結文件也就成了組織過程資產。
綜上所述，我們可以看到招標是如何從投資人的角度出發對低價進行追求，對采購檔次進行控制，對全過程采購進行管理的。作為一種采購工具，招標充分保障了投資者的利益，成為投資者進行重大項目建設的重大采購中的首選采購工具，也正是這個原因，國際上很多大企業都把招標列為企業主要的項目采購工具。在我國，最大的投資者就是國家本身，因此，我國以法律的形式要求大部分國有資產的項目采購使用招標這種采購方式，最終是為了保護國家作為投資人的核心利益。
最后，由于招標是基于市場規律的一種采購方式，符合現代經濟理論中的經典經濟學派的充分自由市場理論，因此，招標效能充分實現需要兩個基本前提：
（1）充分競爭性
招標通過變買賣雙方博弈為投標人之間博弈，其自由競爭越充分，招標效能體現得越充分。因此，通過公開公告，保證足夠的公開時間和充分廣泛的信息發布，招標可以解決競爭的充分性問題。因此，國內外法律上要求招標方式上首先選擇公開招標制度。
（2）充分理性
招標通過招標文件的合理編制，一切依據于文字，最大限度地限制了人為因素在采購中的影響，減少了委托-代理偏差。這樣更需要招標文件的編制科學性，以達到充分理性的目的。基于充分理性的原則、招標中的投標文件嚴格響應制度、評審原則不得修改制度、合同條款不得違背招標投標文件制度也就有了相應的解釋。
三、招標中不合理現象的經濟學成因及相應對策
招標既然有這么多好處，成為項目采購的主流采購方式，又是什么原因使現在的招標采購效能不能充分體現呢？
1.低于成本價搶標的經濟學成因
我們把低于成本價投標分成真的和假的兩種，假的反倒更普遍些。我們先解釋什么是“假的低于成本價投標”。我們發現這些項目之所以被認為是低于成本價的兩個原因，一是確實低于社會上對合理價格的認知，二是合同執行出現了很多變更、索賠等不和諧的聲音。我們進一步從合同爭議中研究下去，發現了癥結：假的惡意低價來源于采購人的合同執行管理能力不足。超額利潤的消失，使得甲方原來可以輕易轉移的各種風險和損失現在轉移不了了，相應的問題自然就要暴露，這樣和以往“順利執行”的合同產生了巨大的反差，采購人不樂意了，將其歸為惡意低價，或低于成本價。這個罪魁禍首是誰呢？是招標的低價優先的原則！這個理由看上去很充分，因為其具備人們觀念上惡意低價的兩個表象：一是低于市場認為的合理價格；二是出現了大量以前沒有出現的變更和索賠，這種情況的出現，恰恰是招標形成的完美低價所導致，因為超額利潤掩蓋了采購人應向供應方轉移的附加責任和費用，采購效能沒有得到最佳的體現。
通過研究分析“真的惡意低價投標”（即低于成本價投標）成因后，我們發現：還是甲方合同執行管理能力不足所致。由于甲方在合同管理中的質量管理、變更管理、范圍管理、成本管理等能力不足導致不該乙方獲得的超額利潤可以被乙方在合同執行中輕易獲得，在低價提高中標概率的原則下，投標人出于對后期超額利潤實現的信心，在投標期間投出低于成本或低于完美低價的報價以期望中標。
對策：杜絕真的惡意低價投標的根源在于要打消投標人對后期超額利潤的信心。在合同管理過程中，要及時找到并堵住程序漏洞和管理漏洞，以量化方式考核管理對象，將投標人的超額利潤嚴格控制在較小額度。
2.低劣產品憑低價中標的經濟學成因
低劣產品憑低價中標的經濟學成因和低于成本價搶標的經濟學成因的區別是投標人的價格并不低于其本身的成本價。只是這個項目本來需求是中高檔次產品，結果由于公開招標，來的投標人很多，最后中低檔次產品憑借低價優勢中標。由于采購目標達不到項目目標要求，最終導致項目失敗。這成為很多人反對公開招標，傾向進行邀請招標的主要原因。這種情況在談判中則不會出現，因為談判必然是針對特定投標人的，邀請來的都是采購人認為合格的產品供應商，低于項目需要檔次的產品根本不可能參與競爭。
采購需要有合適的采購目標，目標過高則造成成本的加大，即使這個采購很成功，對項目來講，也是成本失控的一種體現。目標過低，則造成采購目標不能支持項目目標，最終導致項目目標無法實現；低劣產品憑低價中標的根源就在于我們的采購目標與招標文件表述出來的采購目標產生了不符，更確切地說是招標文件的編寫能力不足導致產品雖達到招標文件中設定的商務和技術要求，卻不能滿足項目的采購目標。
為什么會出現這種情況？是我們采購效能分析、采購文件編制的培訓太少，不知道怎么編制招標文件才是正確的。
（1）采購需求不明確，導致編寫人員沒有編寫依據
一個項目的采購目標，是由項目目標分解來的，項目目標在企業高層人員的心里，而不在紙面上，企業沒有合理的內部調研過程，導致項目目標無法進行分解細化至采購目標，采購文件編寫人員在沒有明確掌握采購需求情況下，只能依據基本商務和技術參數要求編制采購文件，非常容易導致采購文件的需求描述大大低于項目實際采購需求。
（2）需求量化能力不足
所謂量化能力，也就是對采購需求進行準確定位并將其傳達給投標人，同時盡量保證信息不丟失的一種能力。由于需求量化能力不足，采購人雖然對項目目標及采購目標有一定的分解描述，但只能以主觀用詞進行表達，使得投標人對采購需求的理解只能依據以上主觀用詞及自身對項目的理解。在投標人追求低價優勢的心理驅使下，投標人很容易主動降低需求中各種“軟指標”，投標人采購成果的實現就會大大低于預期采購目標。
（3）市場調研能力不足
采購文件的編制過程中，首先應通過市場調研了解各投標人投標產品的差異，并估算這些差異對項目目標產生的影響。但由于市場調研能力不足，不能將投標人交付成果及交付能力的特點進行識別和量化，因此，就不能通過科學的評審辦法選擇到性價比高的產品，從而陷入單純價格采購的模式。
對策：明確采購需求、加強需求量化能力、加強市場調研能力，通過內部調研和外部調研，設置符合項目采購需求的商務和技術要求。
3.高價中標是圍標串標的經濟學成因
不管出于什么原因，采購價格大大高于采購人預期自然是采購人不愿意看到的，一般人把這種情況歸結為圍標串標。之前在談判的時候就不會出現這種情況，因為談判過程是屬于磋商階段，各種文件都是沒有法律效力的，如果采購人認為價格高不買了也沒關系。但采用招標方式就不行了，如果不能有確鑿證據證明圍標串標的話，招標的法律就要求投標人的投標文件必須按招標文件要求正常評審，即使高價也要買，因為隨意取消招標在我國是屬于違法行為。
高價中標與兩個失效有關，一是充分競爭失效，二是充分理性失效。我們從充分理性失效的角度分析高價中標的原因后發現，充分理性失效與三個因素相關：價格評審辦法的不合理、非價格分權重分配及評審細則不合理、價格分與非價格分的一致性原則。價格評審辦法不合理和以平均價為最高分密不可分，放棄最低價而選擇平均價為最高分（基準價）是價格評審理性失效的重要原因，也是當下招標中圍標串標泛濫的主要原因。
根據筆者的經驗判斷，使用平均價作為基準價的項目，總體比例不低于所有采購項目的40%，在設備采購領域內還稍好，在土建采購領域內，其使用的比例已超過70%，在某些省份，該方法已經作為省主管部門出具的范本的評審辦法來進行推廣和使用了。總之，用平均價做基準價在表面上基本解決了采購人或者招標人招標文件質量差、劃線能力差、需求表述不全面、合同執行能力差的問題，但也因此付出了代價，即“完美招標流程下的高價采購”現象。
對策：變以平均價作為基準價為以最低價作為基準價，細化量化招標文件的評審辦法，保證采購目標與項目目標之間的邏輯一致性，保證評審因素與評審量化標與采購目標的邏輯一致性。
作者：俞烈（中國招標投標協會專家，北京國信創新科技股份有限公司），柳楠（北京國信創新科技股份有限公司）
