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　　在英美法系國家中，特許經營是PPP的一種形式，受習慣法立法理念的影響，這些國家通過判例的實踐積累，形成了極具專業性、實用性的PPP模式和特許經營立法方式；而在大陸法系國家中，特許經營成為公法傳承下來的固有基礎設施的經營模式，這些國家通常把有關PPP的法律法規納入行政法或經濟公法中，而后構建PPP糾紛處理和調解機制。

　　當下，公私合作伙伴關系（Public-PrivatePartnerships，簡稱PPP）和政府特許經營（Concessions）已成為經濟新常態下炙手可熱的話題。然而，不管是PPP還是政府特許經營都是公共部門的一種變革策略，均發端于上個世紀中期以來西方國家的政府變革措施。而在不同國家的語境下，PPP和政府特許經營的內容又各不相同，加之兩者自身涵義的不確定性，這就為PPP和政府特許經營關系之爭埋下了伏筆。

　　兩大法系下ppp與特許經營的誕生

　　PPP與政府特許經營作為舶來品，來自于不同的法系和國家。在以英國、美國等為代表的英美法系國家中，PPP作為政府新公共管理改革的方向和策略，是包含政府特許經營的，即不管是在哪個層面談PPP，政府特許經營都是PPP的一種形式。上個世紀六七十年代，英美法系國家率先掀起了新公共管理運動，相繼對基礎設施領域的規制進行了改革。其實質就是放松政府規制，向各類市場主體開放基礎設施產業和服務，引進市場競爭機制，并強化多元主體參與經營。在英國，撒切爾夫人任首相后不久，于二十世紀八十年代初對電信、煤氣、自來水、電力和鐵路運輸進行了大規模的放松規制和私有化運動。其他國家如澳大利亞也相繼進行了大規模的放松規制運動。這一系列改革在管制經濟學意義上被稱之為放松規制，而從公共管理學角度看，就是民營化或公私合作伙伴的建立。由于歷史上行政合同法的缺失，英美法系國家傾向于將特許經營作為一項特殊且最為復雜的行政合同。

　　與歐洲其他國家（如英國、荷蘭）不同的是，法國、德國歷史上沒有關于PPP的法律政策。這是因為法國、德國把PPP視為舊觀念。法國、德國的PPP模式要追溯到一百多年前，當時的形式是社會經濟混合體和特許經營。即使是今天，特許經營制度在法國、德國也還是管理商業型公共服務和建設公共基礎設施的最普遍形式。究其原因是法國、德國的法律傳統所致。在以法國、德國為代表的大陸法系國家中，行政法比較發達，現有行政合同、行政法院體系及相應制度非常成熟，而且公私界限也非常明確。長期以來的公法傳統，形成了公共部門之間、公共部門與私人部門之間以行政合同形式進行規制的格局。所以，政府特許經營作為公法傳承下來的固有基礎設施的經營模式已非常成熟。

　　兩大法系下PPP與特許經營的融合

　　雖然PPP與政府特許經營來自不同法系、不同國家的話語體系，但其指向的內容有諸多共同之處。在全球化不斷加速進程中，兩者也必然有一個相互學習、相互融合的過程。

　　PPP往往被看作一種模式或策略，而政府特許經營則被視為一種方法或措施。

　　就模式或策略而言，PPP更強調主體層面的公共部門與私人部門的密切合作，強調政府職能的轉變、私人部門參與治理、市場化改革和企業化政府等問題。PPP、民營化、非政府化等都是同義詞，泛指政府在市場環境下進行治理變革的一種努力。PPP可以通過許多不同的技術和方法來實現，如特許經營、合同承包、補助、憑單制、出售、無償贈與、清算等。我國學者在對世界銀行的PPP內涵進行整理歸納后，認為PPP包含三大類別：第一類為外包類，包括模塊式外包和整體式外包等；第二類為特許經營類，包括移交-運營-移交、建設-運營-移交等；第三類為私有化類，包括完全私有化和部分私有化等。

　　就方法或措施而言，政府特許經營強調的主體是政府，更關注特許經營權能夠得以有效實施，至于政府特許給公共部門還是私營部門并不重要，重要的是政府出售或者委托了經營權。政府特許經營可以采取DBFO（設計-建設-融資-運營）、BOOT（建設-擁用-運營-移交）、BTO（建設-移交-運營）、LRO（租賃-更新-運營）、PFI（私人直接投資）等不同方式。

　　兩大法系下PPP與特許經營的立法

　　以美國為代表的習慣法系的PPP或政府特許經營立法，并沒有覆蓋全國且具有綱領性、代表性作用的統一法典，事實上，絕大多數習慣法系國家不存在統一性立法。但是，其完善的采購法體系替代了有關PPP統一法典化的需要。以美國為例，自上個世紀九十年代以來，尤其是哈佛大學科爾曼教授被任命為克林頓行政當局的聯邦采購小組組長之后，美國國會通過了《聯邦采購優化法》《聯邦采購改革法》《采購誠信法》《合同競爭法》《虛假申報法》《克林格-卡亨法》，在執行這些新法令的過程中，美國又制定了若干行政令和總統備忘錄等，這些共同構建了規制PPP的法律體系。除此之外，作為判例法國家，它們處理因PPP模式或者特許經營而產生的糾紛或訴訟，一般會適用通行的法律法規，主要是民商事法律法規和一部分公法條文，之后由每個地區法院法官的意志與經驗來判斷并決定每起案件的結果。由于英美法系一直遵循習慣法的立法理念，通過每次判例的實踐積累，最終形成了極具專業性、實用性的PPP模式和特許經營立法方式。現今這種習慣法系立法方式應用于英國、南非、澳大利亞、新西蘭等國家。

　　以法國、德國為代表的大陸法系PPP或政府特許經營立法，囿于行政體制的特色和大陸法法系的歷史傳承，絕大部分國家首先側重于構建具有全國綱領性或者代表性的法律法規。大陸法系國家往往通過成熟的行政管理體系，發揮其強而有力的執行力優勢，從而實施與推廣相應的法律法規。絕大部分大陸法系國家通常把有關PPP的法律法規納入行政法或者經濟公法的法律體系中，而后構建有效與便捷的PPP糾紛處理和調解機制。各大陸法系國家在特定的行政機構內又重新組建了專門的PPP管理部門，或者直接把PPP運行中的糾紛和調解問題指派到憲法法院或行政法院裁決。現今這種大陸法立法方式主要應用于法國、德國、西班牙、比利時等國家。（王叢虎中國人民大學國家發展與戰略研究院公共管理學院）