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　　一、國務院定調PPP立法

　　2016年7月7日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會上國務院總理李克強聽取PPP模式推廣情況匯報，提出要推廣政府和社會資本合作模式，尤其是要加快完善法律法規，加快推進政府和社會資本合作領域立法進程，以更好的法治環境更大激發社會投資活力。其中針對PPP的立法問題，國家發改委提請了“特許經營立法”的立法模式；而財政部提請了“PPP立法”的模式。兩者的意見中存在著一些內容交叉和相互聯系的地方，同時也存在著不小的差異和不同；國務院法制辦負責人表示，應該統籌協調兩部門意見，推進單一法案的立法工作，為推廣PPP模式提供根本的法律保障。根據中國政府網公布的消息，李克強總理在上述會議上強調，“我們建設法治政府，國務院法制辦一定要超越部門利益。在起草相關法律法規條例過程中，既要充分聽取吸收相關部門的意見和建議，更要站在‘法治’的高度，超越于部門利益之上。在這一點上，法制辦必須要有權威，‘說了算’!”

　　當前PPP在我國方興未艾，從上至下各級政府都在大力推廣，掀起了一股PPP的大熱潮，這于推動我國的改革發展事業，轉變政府職能，提高公共產品和服務供給的效率和質量有重要的意義，同時也有助于應對經濟發展下行壓力增大以及地方債務問題。然而巨大的熱情背后我們卻看到了雖然各地PPP項目推介工作依然風生水起，但PPP 項目落地難，簽約率低，“上熱下冷”， “公熱私冷”等問題；有數據統計截至2016年2月29日，納入財政部PPP綜合信息平臺的7110個項目，實際開工351個，不足5%。而造成以上這些想象和問題的關鍵因素，普遍認為是在于我國的PPP制度缺乏統一和一致的頂層立法設計，致使自上而下各級政府和部門競相發出的各種政策法規文件并不具有較好的相容性和規范性，以至于PPP項目實踐中充滿了一系列沖突與矛盾，讓各方在實踐中都無所適從。其中尤為突出的是作為我國推進PPP事業的主導力量國家發改委和財政部在爭奪和競爭PPP決策和立法主導權的過程中，各持己見，分別制定的特許經營管理辦法和《政府和社會資本合作法 ( 征求意見稿) 》，由此引發了本文主題想要表達的有關于PPP的立法模式的合并還是分立之爭。

　　二、我國PPP立法現狀和爭議

　　上文中已經提到在國家層面我國的PPP立法的主要推動者為國家發改委和財政部，截止到2016年7月，國家發改委和財政部針對PPP已經出臺了一定數量的政策和文件，同時還有一些仍在醞釀，下表將列舉一些有代表性的文件（不完全列舉）： 

　　綜合來看，在國家發改委這一方，最具代表性的文件是2015 年6 月1 日起生效的、由發改委主導制定并與其它五部委聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》；而在財政部這一方，由其主導的于2016 年初財政部公布的 《政府和社會資本合作法 ( 征求意見稿) 》。這兩部法律文件反映出了兩部門在PPP立法理念方面的顯著區別，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》表明國家發改委針對PPP立法的核心指導思想是采用特許經營法的方式；而《政府和社會資本合作法 ( 征求意見稿) 》則表明財政部更傾向于制定PPP一般法。針對以上兩種形式，下面將分而述之：

　　國家發改委認為對于PPP立法，以特許經營來概括各類主要PPP模式是可行的，并給出了三個理由：第一，具有成文法傳統的絕大部分國家、地區都基于本地實際確定了不同的立法名稱；第二，國際社會以特許經營統領PPP立法的做法值得借鑒；第三，以特許經營立法能夠保證我國制度和實踐的延續性。誠然，國家發改委從自身PPP實踐的角度給出了其對PPP立法方向的理解，但僅僅基于上述理由就以特許經營來等同或者約等于PPP，似乎還有待商榷。首先，僅僅以特許經營的方式來定義PPP，似乎會在客觀上造成對現有以及將來出現的PPP模式或形式的遺漏；其次，國際社會固然有以特許經營統領PPP立法的做法，但不能忽視的是同時存在制定和頒布PPP一般法的國家，且數量不在少數；再次，以特許經營的方式立法似乎能在形式上保證我國制度和實踐的延續性，而在實質上能否為PPP發展松綁以及提供良好的法律文件的導向性，在保證穩定性的同時確保效率和公平，似乎無法給出一個確切的答案。

　　財政部方面所主張的制定PPP一般法則是希望從整體上對PPP進行制度設計和規制，具體而言就是包含相對多的不同的PPP模式，而就這樣的立法指導思想而言，一方面認識到了PPP模式的多樣性、結構的復雜性、實施的綜合性；另一方面，也正是由于前述的這些特征，有可能導致在制定出的這部PPP一般法中會有無法顧及的地方。

　　國家發改委主導的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第三條規定:“本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。”該條明確表明了特許經營的基本內涵和內容，而在財政部的《政府和社會資本合作法 ( 征求意見稿) 》第3條規定“本法所稱政府和社會資本合作，是指政府和社會資本以合作協議的方式提供公共產品和服務的行為”。我們可以看出，該定義僅僅強調了合作協議的方式，同時該征求意見稿全文并沒有提及政府授權，對特許經營的相關問題也沒有涉及到，由此我們可以窺探出財政部對于PPP的立法意圖是傾向于將其界定為平等主體之間的平等與互利合作關系，而非政府方作為行政管理部門對社會資本的單方面授權經營。這是與作為國家發改委PPP立法核心思想的特許經營不同的地方，同樣這也是兩部PPP立法的最為顯著和重大的差異和區別所在。

　　三、國外立法現狀和借鑒

　　PPP所代表的公私合作伙伴關系在世界范圍內經歷了一個較長的發展時期，由于各國之間的歷史傳統、具體國情、法律習慣、國家制度、經濟發展水平等各因素不盡相同，因此各國有關于PPP立法模式的合并或者分立的選擇存在差異。

　　具體而言其中之一便是未制定統一的PPP專項立法，而是對具體的PPP項目或特定領域進行立法，此種立法例以美國、英國等英美法系國家為代表；以美國的立法例來說，美國在交通建設領域，尤其是高速公路領域有PPP 的專門立法，但美國在國家層面沒有統一的頂層設計的PPP一般立法。而英國于1987年針對英吉利海峽隧道 BOT 項目通過了世界上第一部PPP方面的專案立法法案—《海峽隧道法案》（The Channel Tunnel Act），其后也是制定了一些PPP方面的專項立法，規制和推動英國PPP的發展。

　　另外一種便是對PPP進行一般性立法，制定統一的PPP專項法律，該立法例以德國、日本等大陸法系國家為代表。如德國制定的《公私合作促進法》，日本1986年制定《運用民營企業活力加速興建特定公用設施臨時措施法》及1999年制定的《關于促進以民間資金之活用進行公共建設整備法》。

　　以上兩種立法方式可以說各有其特點，立法模式選擇更多依賴的是不同國家的國情與法律傳統，制定統一的一般性的PPP法具有普適性，可以針對不特定的PPP項目，同時從立法上考慮更具有經濟性；而對具體的PPP項目或特定領域進行立法的方式使得立法上更靈活、法律條文更加具有彈性，更容易執行，但是從立法上考量缺乏經濟性。

　　四、結語

　　在進行 PPP 立法的過程中，首要的是需要厘清 PPP的基本概念、內涵以及法律屬性，廣泛考略國外先進立法例，同時立足于本土法律資源，適當參考中國現在的基本國情選擇適當的立法模式，尤其是要關注國家發改委和財政部兩方對PPP核心概念和法律屬性的理解和分歧，也許兩部委的立法思想的統一才能夠真正實現兩法變一法成為現實。而國務院法制辦的介入，無外乎是想用更加中性的立法思想去彌合部門之間的思想鴻溝和利益博弈。但也許現實并沒有想象中容易，即便是將兩部法強扭在一起，或許也只不過是形式上的統一而已。而完善PPP的法律規制體系才是促進現階段我國PPP進一步發展的充要前提，只有這樣才能充分發揮其公共產品和公共服務供給模式的創新機制，提高公共產品和服務的效率。

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