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昆明，云南的省會。這座具有1200多年悠久歷史的文化名城，留給人們更多的是四季如春的春城印象。在全面深化公共資源交易領(lǐng)域的改革中，這座西南邊陲的美麗城市站在了改革的潮頭，同深圳比肩成為第一批全國電子化招標(biāo)投標(biāo)試點城市。中央黨校政法部“權(quán)力公開透明運行”調(diào)研組對昆明市公共資源交易領(lǐng)域中的改革進(jìn)行了調(diào)研，較全面地掌握了昆明市在這一領(lǐng)域改革中的一些做法。
公共資源，是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、履行行政職能的社會團(tuán)體和其他組織，依據(jù)國家法律法規(guī)，利用國有資源、政府投資，或憑借國家賦予的壟斷職能、政府信譽(yù)，擁有、控制或掌握的公益性、壟斷性、專有性的資源，一般而言主要包括社會資源、自然資源和行政資源，其特點是國有、公共、公益、公用。上個世紀(jì)90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐漸完善，對公共資源進(jìn)行市場化配置，發(fā)揮市場在公共資源配置中的基礎(chǔ)性作用和決定性作用，成為完善市場經(jīng)濟(jì)體制、推進(jìn)政府全面改革的重要內(nèi)容，也已經(jīng)成為社會各界的共識，這是因為通過市場手段配置公共資源可以更好地向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護(hù)公共利益，有利于統(tǒng)一、規(guī)范的現(xiàn)代市場體系的建立，有利于建立一個公開、公正、透明的政府。
據(jù)初步匡算，2014年我國通過各類交易市場實現(xiàn)的公共資源交易量超過了10萬億。如此巨大的交易量，稍有不慎，就可能造成國有資產(chǎn)流失、貪腐行為的發(fā)生、政務(wù)生態(tài)環(huán)境惡化。早在2012年10月，中央紀(jì)委向十八大所作報告中，就將公共資源交易管理體制改革作為深化改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，作為源頭防治腐敗的一項根本舉措。但事實上近些年來，在公共資源交易領(lǐng)域存在的問題更牽動了各方敏感的神經(jīng)，例如：市場與政府邊界不清，越位、缺位現(xiàn)象突出；市場細(xì)碎化，增加了交易成本和行政監(jiān)督成本；同體監(jiān)督、管辦不分，影響了交易的公平、公正；權(quán)力插手干預(yù)，導(dǎo)致腐敗易發(fā)多發(fā)；“九龍治水”、各自為陣、不作為、亂作為，降低了行政效能，削弱了政府的公信力；潛規(guī)則盛行、市場生態(tài)惡化，市場誠信缺失。在一些項目交易中，招假標(biāo)、假招標(biāo)，損害國家利益的圍標(biāo)串標(biāo)、非法轉(zhuǎn)包、分包的亂象時有發(fā)生，量身定做、規(guī)則不統(tǒng)一，惡性競爭情況嚴(yán)重，傳統(tǒng)紙質(zhì)交易方式違反市場公開、公平、公正原則的“逆淘汰”現(xiàn)象見怪不怪。為了解決上述問題，云南省昆明市從交易平臺整合、體制機(jī)制改革、交易方式革新等方面入手，出臺了一系列改革措施，取得顯著成效，具有樣本意義。
市場體系與監(jiān)管體制的改革
昆明市在政府投資工程建設(shè)項目的招投標(biāo)、政府采購、土地使用權(quán)礦業(yè)權(quán)的交易、國有資產(chǎn)的處置四大類的市場交易中，每年涉及公共資源市場配置的項目大約7000個，交易總額近1000億元，一段時間內(nèi)這一領(lǐng)域中的通病問題不同程度地存在。針對這些問題，2010年昆明市開啟了公共資源交易領(lǐng)域的改革探索。從市場體系和監(jiān)管體制上祭出了一整套組合拳，重構(gòu)昆明公共資源交易市場體系、監(jiān)管體制、制度創(chuàng)新、電子化交易新格局。
統(tǒng)一交易市場、理順監(jiān)管體制。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立逐步完善，我國的公共資源交易市場經(jīng)歷了一個由分散到集中、由有形到無形的轉(zhuǎn)變，大體經(jīng)歷了三個階段。
第一階段是以政府行業(yè)主管部門為主建立的以“條條”為主集管理、服務(wù)、監(jiān)督一體的有形交易市場。比較明顯的有六種有形的交易市場形態(tài)。一是以住建部門為主建立的工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)中心；二是以財政部門為主的政府采購中心；三是以國有資產(chǎn)管理部門為主的產(chǎn)權(quán)交易中心；四是以國土管理部門為主的土地使用權(quán)礦業(yè)權(quán)交易中心；五是以衛(wèi)生管理部門為主的藥品及設(shè)備器械采購中心；六是以招標(biāo)代理等社會中介機(jī)構(gòu)建立的交易平臺場所。
第二階段是由分散走向整合，實行集中交易、統(tǒng)一監(jiān)管。昆明市結(jié)合實際，2010年提出了決策、執(zhí)行、服務(wù)、監(jiān)督和“管辦分離”的原則，整合了分散的交易場所，集中進(jìn)入中心交易，構(gòu)建了公共資源交易的市場體系。按行政管理和市場規(guī)律，昆明祭出了“第一拳”，構(gòu)建“一委一辦一中心”的管理體制，組建成立了昆明市招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理委員會，并下設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理辦公室，作為招投標(biāo)市場的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對全市招投標(biāo)活動進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，解決了“多頭管理、九龍治水”的體制亂象，實現(xiàn)了責(zé)任權(quán)力對稱匹配，并在4個月內(nèi)將市屬范圍內(nèi)以政府性投資項目為主的房屋和市政工程、交通工程、水務(wù)工程、政府采購集中進(jìn)入昆明市建設(shè)工程交易中心交易，形成統(tǒng)一的交易市場。
2011年，昆明市又一次對公共資源交易監(jiān)管體制機(jī)制進(jìn)行大膽改革，將原招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)撤銷，成立了“昆明市公共資源交易監(jiān)督管理委員會及昆明市公共資源交易監(jiān)督管理委員會辦公室”。從“昆明招監(jiān)辦”到“昆明公管辦”的變化，前者是對昆明市招投標(biāo)活動進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，進(jìn)一步規(guī)范了招投標(biāo)活動和招投標(biāo)市場秩序；但后者卻賦予了對全市公共資源交易監(jiān)管的更多權(quán)限，力度更大，影響更深。同時，在原市工程建設(shè)交易中心的基礎(chǔ)上整合了工程建設(shè)、政府采購、土地使用權(quán)礦業(yè)權(quán)出讓、國有資產(chǎn)處置等分散的交易市場，成立了昆明市公共資源交易中心，實現(xiàn)了全市市縣兩級所有公共資源交易活動統(tǒng)一進(jìn)場交易、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一規(guī)范流程、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)督管理的工作機(jī)制。
昆明市公共資源交易監(jiān)管辦及交易中心的設(shè)立，實現(xiàn)了公共資源交易市場不與行政主管部門、行業(yè)監(jiān)管部門和公共資源交易管理專門機(jī)構(gòu)存在任何隸屬關(guān)系，厘清了行業(yè)行政主管部門、市公管辦、市交易中心、市紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作界面，形成行業(yè)主管部門履行交易前的各項行政許可、市交易中心履行交易活動的服務(wù)職能、市公管辦履行公共資源交易的綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作、市監(jiān)察局履行行政監(jiān)察職責(zé)的既相互制約又相互協(xié)調(diào)的全閉合管理和監(jiān)督運行機(jī)制。至此，昆明市公共資源交易形成了“一委一辦一中心”的監(jiān)督管理體制，其意義在于清晰構(gòu)建了“政府主導(dǎo)、管辦分離、集中交易、規(guī)范運行、部門監(jiān)管、行政監(jiān)察”的“權(quán)力運行圖”。
建立制度體系，凈化市場環(huán)境。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”而要防止濫用權(quán)力，就必須將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。近年來，昆明在公共資源交易過程中，始終堅持決策、執(zhí)行、服務(wù)、監(jiān)督分離的原則，用制度管人、管事，有效隔離各參與相關(guān)主體之間的聯(lián)系，避免結(jié)成非法利益鏈條，從根本上切斷各交易主體的非法利益聯(lián)系。在制度體系建設(shè)方面，先后制定出臺了《昆明市公共資源交易監(jiān)督管理辦法》《昆明市公共資源電子化交易管理辦法》《昆明市招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理辦法》《昆明市評標(biāo)專家和評標(biāo)專家?guī)旃芾頃盒修k法》《昆明市公共資源交易當(dāng)事人不良行為管理辦法（試行）》等十多個公共資源交易和監(jiān)督管理的規(guī)章制度，構(gòu)筑起昆明市公共資源交易和監(jiān)督管理制度體系，使昆明市公共資源交易和監(jiān)督管理做到了依制度管理、按制度監(jiān)督，有效地避免了交易活動過程中的無序化和隨意性，堵住了不作為、亂作為的漏洞，遏制了權(quán)力插手干預(yù)項目交易的現(xiàn)象。
在制度體系建設(shè)的同時，加大公共資源交易信息公開力度，實現(xiàn)對工程建設(shè)、政府采購、土地使用權(quán)礦業(yè)權(quán)出讓等各類公共資源交易信息公開的全覆蓋，在市場準(zhǔn)入制度上不設(shè)門檻，全面放開，鼓勵市場主體積極參與、充分競爭。
同時，公開投訴舉報電話、郵箱，暢通投訴舉報途徑，主動接受新聞媒體和社會監(jiān)督。嚴(yán)查交易和履約過程中的違法違規(guī)、不誠信等行為，截至目前，共受理各類投訴、舉報、糾紛500余件，對違規(guī)違法、不誠信的259家企業(yè)記入不良行為記錄，予以公開，禁止這些企業(yè)12至36個月參與昆明市國有投資項目的投標(biāo)活動，并對這些違規(guī)違法企業(yè)的投標(biāo)保證金和廉政保證金4000余萬元不予退還，上繳市國庫，增加了違規(guī)違法和不誠信企業(yè)的經(jīng)濟(jì)和道德成本，有效震懾了違法違規(guī)行為人，對參與公共資源交易各方主體起到了較好的警示教育，凈化了昆明市公共資源交易的市場環(huán)境。
應(yīng)用電子化交易邁入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代
隨著計算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，公共資源交易市場發(fā)展到第三階段，即電子化交易階段。2012年底，經(jīng)昆明市政府批準(zhǔn)，昆明市公共資源交易監(jiān)管辦牽頭，在全國開創(chuàng)了應(yīng)用PPP模式建設(shè)公共資源電子化交易平臺先例，通過招標(biāo)選擇了社會資本合作者——北京筑龍信息技術(shù)有限責(zé)任公司。該公司擁有較強(qiáng)的資金投入、系統(tǒng)研發(fā)、運營維護(hù)實力，在昆明組建了獨立的項目運營公司，全面負(fù)責(zé)系統(tǒng)的軟件研發(fā)、硬件投入和后續(xù)的運營服務(wù)。政府和社會資本合作的責(zé)權(quán)分擔(dān)方式為昆明市公管辦負(fù)責(zé)政策法規(guī)和交易需求、交易流程等制度設(shè)計，做好相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，提出交易的需要，并負(fù)責(zé)系統(tǒng)建設(shè)、運營、服務(wù)和收費的監(jiān)管。筑龍公司負(fù)責(zé)建設(shè)的投資，并根據(jù)交易的法規(guī)制度和交易流程開發(fā)系統(tǒng)軟件，提供系統(tǒng)所需的硬件和相關(guān)使用者的培訓(xùn)服務(wù)，對系統(tǒng)進(jìn)行運營維護(hù)及升級改造。社會資本的回報則是政府給予五年的特許經(jīng)營權(quán)，使用者支付平臺使用費。在此期間，收費機(jī)制進(jìn)入政府物價及公管辦監(jiān)管視野，對收費和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，實現(xiàn)物有所值，避免形成價格壟斷。
在公共資源電子化交易中，昆明市建立起公共服務(wù)平臺、交易平臺、行政監(jiān)督平臺，順暢地搭上了“互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算”的快車，形成了“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易+政府有效監(jiān)管的公共資源交易和監(jiān)管新模式。昆明市公共資源交易的整個電子化系統(tǒng)通過此架構(gòu)，實現(xiàn)了分類清晰、功能互補(bǔ)、互聯(lián)互通的目的。2013年11月，該系統(tǒng)試運行，2014年3月正式上線運行。目前昆明市公共資源電子化交易涉及昆明一市八縣，涵蓋以下六大類：一是各級政府投資的各類工程的招投標(biāo)，包括市政、房建、公路、水利等工程建設(shè)項目；二是國有及國有控股企業(yè)的各類建設(shè)和貨物服務(wù)的采購；三是行政轄區(qū)內(nèi)各級政府的貨物和服務(wù)采購項目；四是行政轄區(qū)內(nèi)各級政府的土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)交易；五是農(nóng)村集體資產(chǎn)（資源）的處置；六是市、縣（區(qū)）政府采用“PPP”機(jī)制，引入社會資本參與能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營的項目。整個交易流程從項目立項審批到進(jìn)入交易、成交、履約，均可通過平臺實現(xiàn)。到目前為止，昆明市公共資源交易實現(xiàn)了全區(qū)域、全項目、全流程電子化。
按照國務(wù)院《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》要求，平臺整合時限為2016年6月底前，昆明市在2010年7月已整合完成，提前了6年；全面實現(xiàn)電子化交易時限為2017年6月底前，昆明市在2013年11月已實現(xiàn)，提前了4年。昆明市在公共資源交易領(lǐng)域中的工作走在了全國全省的前列，得到了國家部委和省、市的肯定和好評。2012年6月，中央紀(jì)委、國家監(jiān)察部在江西南昌召開全國公共資源交易市場體系建設(shè)現(xiàn)場推進(jìn)會，昆明市在會上作了交流。2014年8月，國家發(fā)改委批準(zhǔn)昆明市作為全國電子招標(biāo)投標(biāo)創(chuàng)新試點城市。今年8月，國家發(fā)改委、工信部、國資委、住建部、交運部、商務(wù)部等六部委聯(lián)發(fā)的《關(guān)于扎實開展國家電子招標(biāo)投標(biāo)試點工作的通知》，明確在總結(jié)深圳、昆明先行先試經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將試點擴(kuò)大到其他部門和地區(qū)。目前，昆明市成功實現(xiàn)與中國國家電子招投標(biāo)公共服務(wù)平臺和深圳等其他交易平臺的數(shù)據(jù)交換和共享，與新華社云南分社簽訂了信息互聯(lián)協(xié)議，信息孤島現(xiàn)象正逐步消除。
深化改革還在路上
黨的十八屆三中全會明確指出：正確處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。圍繞著市場在資源配置中的決定性作用，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題，昆明市再啟公共資源交易市場和監(jiān)管體制的深化改革。2014年，昆明市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組把推進(jìn)公共資源交易市場建設(shè)深化公共資源交易管理體制改革納入昆明市全面深化改革的內(nèi)容。昆明市委、市政府審議通過了《昆明市推進(jìn)公共資源交易市場建設(shè)深化公共資源交易管理體制改革實施意見》，要求按照簡政放權(quán)、依法監(jiān)管、公正透明、責(zé)權(quán)一致、社會共治的原則，建立統(tǒng)一 開放、競爭有序、高效透明、誠實守信的公共資源交易市場體系和責(zé)權(quán)明確、公平公正、監(jiān)督有力、高效廉潔的監(jiān)管體制，確保昆明的公共資源交易市場建設(shè)和監(jiān)督管理體制改革在業(yè)內(nèi)具有示范引領(lǐng)作用。
深化改革的主要內(nèi)容包括：整合各類公共資源，建立規(guī)范的公共資源交易市場；公共資源交易的內(nèi)容和方式；優(yōu)化公共資源交易監(jiān)督管理體制，強(qiáng)化市場行為監(jiān)管；放寬市場準(zhǔn)入，大力減少行政審批事項；提升公共資源電子化交易系統(tǒng)，以科技創(chuàng)新促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；加大交易信息公開力度，實現(xiàn)公共資源交易活動陽光運行；簡化交易流程，提高交易效率；加大制度創(chuàng)新力度，構(gòu)建高效廉潔的公共資源交易管理機(jī)制；加快公共資源交易誠信體系建設(shè)，促進(jìn)交易各方主體誠實守信、廉潔自律；改進(jìn)交易市場監(jiān)管執(zhí)法，保證對交易市場的監(jiān)督到位等。這一系列的改革已在昆明市有序、穩(wěn)步地推廣，改革的“紅利”正在得到釋放。
幾點思考
劃清政府與市場的邊界，處理好政府與市場的關(guān)系，確保政府的公正和市場的公平，促進(jìn)有為政府與有序市場的良性互動。市場經(jīng)濟(jì)體制在我國雖然有20多年的實踐，但仍不成熟、仍不完善，在公共資源交易領(lǐng)域表現(xiàn)得更為突出。政府這只“看得見的手”經(jīng)常摸一摸市場經(jīng)濟(jì)的手，從而使得公共資源領(lǐng)域的交易活動政府“越”位過多。昆明市在推進(jìn)公共資源交易領(lǐng)域改革時，始終重視發(fā)揮政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”的作用，妥善處理好行政配置與市場化配置公共資源的關(guān)系，減少行政權(quán)力對微觀經(jīng)濟(jì)運行的干預(yù)。
及時促進(jìn)有形市場向無形市場的有序“轉(zhuǎn)場”。公共資源交易的有形市場建立在物理空間之上，經(jīng)歷了一個由分散到集中的過程。集中統(tǒng)一的交易市場是基于公共資源管理的交易環(huán)節(jié)，將公共資源交易的操作環(huán)節(jié)從行業(yè)主管部門中剝離出來，將各個部門、各個行業(yè)中公共資源交易環(huán)節(jié)的“交集”和“最大公約數(shù)”整體性地切割出來，形成“扁平化”的集中交易的統(tǒng)一市場。昆明市較早地推出了全流程電子化交易平臺，這種基于網(wǎng)絡(luò)空間不受時空限制的交易方式，是這一領(lǐng)域改革的正確方向。
處理好技術(shù)與制度的關(guān)系。無形市場的建立和完善離不開高度發(fā)達(dá)的信息技術(shù)，但技術(shù)本身不能解決制度的問題，制度的問題只能通過制度改革來解決。當(dāng)公共資源交易由有形市場“平滑過渡”到無形市場之后，有效的政府改革和制度創(chuàng)新必須隨之跟進(jìn)。昆明市在啟動電子化交易過程中就充分運用大數(shù)據(jù)先進(jìn)理念、技術(shù)和資源，加強(qiáng)對市場主體的服務(wù)和監(jiān)管，著力實現(xiàn)制度與技術(shù)的深度融合，促進(jìn)了公共資源交易市場的不斷成熟。
完善法規(guī)制度體系，做到于法有據(jù)，同時加強(qiáng)信用管理，健全守信激勵和失信懲戒機(jī)制。法制和信用是一個地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“雙引擎”。從公共資源交易市場的建設(shè)來說，完善的法規(guī)制度是市場健康發(fā)展的保障，健全的誠信體系是維護(hù)市場秩序的基石，統(tǒng)一規(guī)范的市場是法規(guī)制度和誠信體系發(fā)揮作用的重要平臺。昆明市在不斷完善公共資源交易市場過程中，運用大數(shù)據(jù)推動社會信用體系建設(shè)，及時采集違法失信數(shù)據(jù)、投訴舉報數(shù)據(jù)，公布信用信息，將那些圍標(biāo)串標(biāo)破壞市場規(guī)則的不誠信企業(yè)納入“黑名單”并予以公開，構(gòu)建了公平誠信的市場環(huán)境。
要有黨委政府的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，要有一支熱愛和忠誠于這項事業(yè)、想干事、能干事、干成事的管理團(tuán)隊和服務(wù)團(tuán)隊。作為這場改革的探索者、實踐者，昆明市公管辦只有9名工作人員，但在這5年的改革歷程中，勇于開拓、敢于擔(dān)當(dāng)，注重實踐探索和制度建設(shè)，注重政府治理能力的提高；作為這場改革的技術(shù)支持者，筑龍公司勇于創(chuàng)新、敢于堅守，注重技術(shù)的細(xì)節(jié)，注重服務(wù)的品質(zhì)。昆明市的實踐證明，正是因為有了昆明市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)，公管辦的責(zé)任和執(zhí)著，筑龍公司的技術(shù)和專業(yè)，才成就公共資源交易領(lǐng)域改革的“昆明樣本”。我們認(rèn)為，在深化改革過程中，對這兩支團(tuán)隊在政治上要信任，工作上要支持，應(yīng)更好地調(diào)動和發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造性。
堅持尊重基層創(chuàng)新實踐和加強(qiáng)頂層設(shè)計相結(jié)合。基層創(chuàng)新實踐是頂層設(shè)計的來源和基礎(chǔ)，加強(qiáng)頂層設(shè)計能夠更好地指導(dǎo)和推動基層創(chuàng)新實踐。昆明市的實踐為公共資源交易領(lǐng)域改革的轉(zhuǎn)型升級積累了經(jīng)驗，但能否在更大范圍內(nèi)得以推廣，則需要國家頂層設(shè)計的確認(rèn)。昆明市公共資源交易領(lǐng)域改革的實踐正是基層創(chuàng)新和頂層設(shè)計良性互動的最好體現(xiàn)。
(課題組組長：肖立輝，中央黨校政法部教授；執(zhí)筆人：肖立輝 張勇 曾輝 張嘉俊)
